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如何建設全國統一能源市場?

2022.06.17 中國能源報 盧延國

  黨的十八大以來,國家能源主管部門圍繞能源市場建設,先后制定出臺了一系列政策措施,基礎制度不斷完善,市場設施加快聯通,統一大市場規模效應不斷顯現。但與此同時,我國富煤貧油少氣的基本國情和市場建設實踐中存在的一些矛盾和問題,也對統一能源市場建設帶來了影響,必須堅持系統觀念,立足國情,立破并舉,從安全、綠色、開放、科技、法治、民生六個方面著力,穩妥推進,暢通循環,為構建新發展格局提供堅強支撐。

  今年4月公開發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)提出,在有效保障能源安全供應的前提下,結合實現碳達峰碳中和(以下簡稱“雙碳”)目標任務,有序推進全國統一的能源市場建設。能源是全國統一大市場特別是要素和資源市場的重要組成部分,是各類商品生產形成的重要基礎支撐。面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢,構建全國統一能源市場是保障國家能源安全、構建高水平社會主義市場經濟體制的必然要求,對于推動國內市場和國際市場更好聯通、為經濟社會發展提供堅強能源動力保障、加快構建新發展格局具有重要的現實意義。

  建設全國統一能源市場面臨的矛盾和問題

  能源供應鏈的穩定性、安全性要求更高。進入新時代,能源發展納入生態文明建設總體布局,在經濟社會發展中的基礎地位、保障作用、關聯強度日益突出,降能耗、保增長是一個對立統一的時代命題,確保能源高質量供給始終是我們必須堅守的底線。我國是發展中國家,工業化、城鎮化還在深入推進,能源需求會不可避免繼續增長。2021年,我國以5.2%的能源消費總量增速支撐了8.1%的GDP增速。當前國際能源供應鏈動蕩加劇,我國作為能源消費大國,在大力推動經濟社會全面綠色轉型的同時,保障能源穩定安全供應依然是至關重要的優先事項,統籌安全和發展的重要性、緊迫性前所未有。從一定意義上說,我國經濟社會的綠色轉型與發展趕超壓縮在同一個時空,新時代的能源供應就必須是一個變“能源不可能三角”為“能源可能三角”的過程。

  能源領域“雙碳”工作任務重、壓力大。建設全國統一的能源市場,必須結合實現“雙碳”目標任務,有序推進!笆奈濉睍r期,是我國“雙碳”工作的攻堅期。根據國際能源署(IEA)的統計數據,2020年全球碳排放主要來自能源發電與供熱、交通運輸、制造業與建筑業三個領域,分別占比43%、26%、17%,能源領域是推進“雙碳”工作的主戰場,攸關全國“雙碳”工作全局。從電源結構來看,目前,全國發電裝機容量24億千瓦,煤電裝機占比接近一半,約60%的電力來自燃煤發電。煤炭和煤電既是我國能源安全的基礎和“壓艙石”,也是實現“雙碳”目標的重中之重。要控制化石能源消費、特別是控制煤炭消費增長任務艱巨。

  能源科技創新的總體水平還不能完全適應統一大市場的要求。近年來,我國能源科技水平取得重大進步,但原創性、大突破還存在短板,部分關鍵設備及原材料還需要進口,能源科技創新水平總體不足。關鍵核心技術和裝備還不能適應能源高質量發展的要求,特別是構建新型電力系統亟待解決的清潔低碳能源、儲能等關鍵技術缺少創新突破。同時,在“雙碳”目標的約束下,亟須加快煤炭清潔低碳技術的研發創新,綠色低碳技術攻關、先進技術推廣應用尚需加大力度。能源與數字技術的融合發展、智慧化轉型、油氣體制改革的深度推進形勢緊迫。

  能源產供需逆向分布影響了能源利用效率的提升。以煤為主是當前我國能源結構的突出特征,但絕大多數的煤炭都產自晉、陜、蒙等北方省區,而能源負荷中心則集中在東部、南部地區。同時,由于我國風光等清潔能源多分布在西北等經濟欠發達地區,而電力需求則集中在東部、南部地區,電力供需的區位矛盾較大,逆向分布問題突出,帶來了市場的自然分割,降低了能源利用效率,加大了市場交易流通成本,為統一市場建設增加了難度。解決新能源生產消費區域分布不均衡、發電和用能時間不匹配等問題成為提高我國能源利用效率和推動新能源大規模使用的重要基礎。

  建設全國統一能源市場的建議

  建設安全市場。保障能源安全供應是建設統一能源市場的前提,“不能把手里吃飯的家伙先扔了,結果新的吃飯家伙還沒拿到手”。建設安全市場首先要立足內需,暢通循環,使能源生產、分配、流通、消費各環節更加暢通,使能源市場供應具有可靠性、穩定性、可持續性。堅持立足國內、補齊短板、多元保障,完善產供儲銷體系,提高能源供應鏈的穩定性和彈性。堅持先立后破、問題導向,立足國情,穩妥推進,注重發揮煤炭、煤電“壓艙石”的基礎保障作用,著力完善好煤炭市場體系,加快建設統一電力市場體系,適時組建全國電力交易中心,穩妥推進天然氣市場化改革,持續提升油氣勘探開發力度,確保能源市場安全穩定。堅持系統思維和底線思維,從戰略高度推進煤電油氣產供儲銷體系建設,牢固樹立節約是“第一能源”的理念,建立完善體現節能和技術進步對于能源安全穩定供應貢獻率的市場激勵機制,豐富和提高能源供應鏈的彈性和韌勁。

  建設綠色市場。建設綠色市場是建設統一能源市場的必然要求。首先,要建立和完善能源綠色發展和清潔能源暢通流動的機制。用市場的力量壯大清潔能源產業,實施可再生能源替代,加快建設統一的電力市場體系,促進綠色能源占比提高,推動煤炭和新能源優化組合,讓傳統能源清潔化,清潔能源規;,能源市場綠色化;其次,結合“雙碳”目標任務,堅持全國一盤棋,科學有序,穩步推進。立足以煤為主這個基本國情,抓住能源綠色低碳發展這個關鍵,加快能源結構調整步伐,實現能源生產環節持續降碳提效,持續降低化石能源消費比重?茖W考核,完善能耗“雙控”制度,盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變,加快形成減污降碳的激勵約束機制。堅持立足能源主戰場,當好“排頭兵”,打好“主動仗”;再次,深化改革,積極探索建立反映包括可再生能源在內的清潔能源的環保價值、降碳效益的市場機制,統籌考慮煤、油、電等多種能源之間的關系,不斷突破體制、市場、行業、政策、技術等壁壘,讓市場機制保障“生態優先、綠色發展”的落地落實。

  建設開放市場。全國統一的能源市場不是自我封閉,而是要形成一個規則統一、競爭充分、高度開放、運行有序的能源市場格局。作為能源生產和消費大國,當前和今后都需要全方位加強國際合作,實現開放條件下的能源安全。加快建設全國統一的能源市場、形成超大規模的國內市場,才能更好地推動國內市場和國際市場聯通,促進要素跨境自由有序安全便捷流動,形成對全球先進資源要素的強大引力場,有利于提高我國在國際經濟治理中的話語權,在國際競爭和合作中取得新優勢。只有加大開放才能提高全國統一市場的國際影響力。我國原油和天然氣有著較高的對外依存度,近年來,陸續組建的油氣現貨交易平臺,為推動我國油氣市場體系建設發揮了重要作用。但是由于起步較晚,我國的油氣交易中心距離高效配置油氣資源、形成國際化、開放性的具有國際影響力的交易平臺還需時日。目前我國只有原油期貨品種,還沒有成品油和天然氣期貨市場,相關能源品種基準價格的形成還存在缺陷。健全油氣期貨產品體系、規范油氣交易中心建設,優化交易場所,是當前和今后我國市場建設的重要內容。必須進一步加快和規范油氣交易中心建設,提升油氣交易中心資源配置功能,完善交易規則,加快與國際接軌,與區域市場產生更廣泛的聯系,增加交易規模,豐富交易產品,增強對各市場主體的吸引能力。構建人類能源命運共同體是當今能源發展的崇高愿景,堅定不移維護全球能源市場穩定、進一步擴大對外開放、推動高質量共建“一帶一路”,是能源發展的不二之選。全國統一能源大市場是我國能源行業參與國際競爭的重要依托,將成為我國積極參與全球能源治理,為全球能源可持續發展貢獻中國智慧、中國力量的重要支撐。

  建設科技市場?萍贾谑袌,既是通過市場促進能源資源在更大范圍內暢通流動的保障,也是推動能源重大科技成果轉化應用、提升能源產業鏈供應鏈現代化水平,實現科技自立自強、推進能源產業升級的現實需要。未來的能源市場既包括能源資源商品的交換,也涵蓋能源新技術、能源新業態、能源裝備研發、設計、制造和成套能力等方方面面。建設統一的能源市場,其中一個重要目標就是發揮超大規模市場的豐富應用場景和放大創新收益的優勢,促進能源領域自主創新成果市場化,形成支撐科技創新和新興產業發展的體制機制。圍繞能源安全供應、清潔能源發展和化石能源清潔高效利用三大方向,著力突破能源裝備制造關鍵技術、材料和零部件等瓶頸,推動全產業鏈技術創新,實現傳統能源技術裝備升級換代、新型能源技術裝備自主創新、清潔能源技術水平顯著提升;發揮科技創新在推進“雙碳”工作中的支撐作用,強化綠色低碳技術攻關,加快先進技術推廣應用;全面打造數字能源、智慧能源,提高能源市場的信息化水平,牢牢把握未來能源發展的主動權。

  建設法治市場。我國能源資源稟賦和產供需的逆向分布,一定程度上帶來了制約全國統一市場建設的顯性、隱性壁壘,迫切需要完善能源法律體系,推進能源依法治理。統籌各地經濟發展、資源稟賦條件,將法治理念貫穿到能源戰略、規劃、政策、標準的制定、實施和監督管理全過程,提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性、標準的科學性,推進市場監管公平統一。特別是針對部分地區、部分領域市場分割和地方保護比較突出,以及商品和服務市場質量體系不健全,市場監管規則、標準和程序不統一等問題,進一步健全統一市場監管規則,落實最嚴謹標準、最嚴格監管、最嚴厲處罰、最嚴肅問責。加快建立統一的天然氣能量計量計價體系,盡快制定相關標準,更好促進天然氣市場公平。強化統一市場監管執法,統籌執法資源,減少執法層級,統一執法標準和程序,建立綜合監管部門和行業監管部門聯動機制。深化“放管服”改革,完善“雙隨機、一公開”監管、信用監管,加快構建新型能源監管機制,不斷完善透明高效的監管體系,全面提升市場監管能力。同時,發揮行業協會商會的作用,建立政企溝通機制,創新監管模式,形成政府監管、平臺自律、行業自治、社會監督的綜合性、多元化治理體系。

  建設民生市場。保障和改善民生是我國能源發展的根本出發點和落腳點。建設統一的能源市場就是要進一步降低制度性交易成本,促進社會流通成本的降低,更好滿足人民群眾對美好生活的能源需求,為我國實現第二個百年奮斗目標發揮基礎保障作用,使能源成為促進共同富裕、實現中國式現代化的重要支撐。但我國能源結構的深度調整自然會帶來市場價格的波動,一定程度上將影響人民群眾可持續、可承受用能,必須建立與之相適應的調節機制。構建全國統一的能源市場,既要建立市場化的價格形成機制,又要強化能源價格和成本監管,同時探索新型成本分攤機制,更好還原能源的商品屬性,提高能源資源配置效率。

  以電力為例,我國電價水平總體較低,目前全國工業平均電價和居民平均電價分別為OECD(經合組織)國家平均水平的70%和40%,甚至低于新興工業化國家的平均水平?梢哉f,40多年來,我國以明顯低于發達國家的電價確保了接近發達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔能源供給能力。隨著電氣化水平的提升,到2025年,我國電能占終端用能比重將達到30%左右。新能源逐漸成為主體電源,相應帶來的系統性成本上升必然會傳導到終端用戶。根據相關測算,到2025年我國新能源電量滲透率將超過15%,系統消納成本將是2020年的2.3倍。

  因此,加強對電價和成本的監管,不僅關乎新型電力系統建設全局,也事關能源大市場的建設。要在堅持市場化原則的同時,在制度安排、政策供應等方面,統籌共同富裕、鄉村振興,實施能源惠民,繼續推進天然氣基礎施設建設和北方地區清潔取暖,保障人民群眾可靠、穩定用能,共享能源改革發展成果,增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

 。ㄗ髡呦祰夷茉淳稚綎|監管辦黨組成員)

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